新《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（下稱新礦法）在去年11月8日通過，于2025年7月1日起施行，對礦產(chǎn)資源行業(yè)影響重大。相較于修訂前的《礦產(chǎn)資源法》（下稱舊礦法）， 新礦法發(fā)生了許多根本變化，相關(guān)的配套政策法規(guī)也都要隨之修訂。

　　新礦法經(jīng)過20多年“吵吵鬧鬧”終于出臺，但它仍然只能算是多年礦政管理和礦業(yè)改革實(shí)踐的經(jīng)驗總結(jié)，將大家基本達(dá)成一致的內(nèi)容上升成了法律。其中一些有重大爭議的地方采納了多數(shù)人的意見，還有一些企業(yè)和社會呼聲很大的方面，新礦法并沒有回應(yīng)。筆者將在本文中談?wù)剛€人的一些理解，供大家參考。 [新礦法概述]

　　新礦法開宗明義，將國家的安全作為立法的宗旨，明確戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的概念，規(guī)定礦產(chǎn)資源的應(yīng)急儲備制度。

　　新礦法的指導(dǎo)思想和基本原則如下：

　　第一，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全。新礦法第一次專章規(guī)定了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的儲備和應(yīng)急等，這就是國家總體安全觀中礦產(chǎn)資源部分的重要內(nèi)容之一，即新礦法總則第一條、第三條規(guī)定的礦產(chǎn)資源安全。

　　第二，市場化配置資源。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，最重要的制度之一即礦業(yè)權(quán)（包括探礦權(quán)、采礦權(quán)）出讓的規(guī)定，由原來的申請在先調(diào)整為現(xiàn)在的全面招拍掛競爭性出讓，法律、行政法規(guī)、國務(wù)院規(guī)定的協(xié)議出讓或其他方式。

　　第三，統(tǒng)一規(guī)劃。從中央到地方，從部委、省級、市級、縣級主管部門都要先做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃，嚴(yán)格按照規(guī)劃的一張圖出讓礦產(chǎn)資源。自然資源部組建和“三規(guī)合一”之后，中央明確提出，要嚴(yán)格依照空間規(guī)劃統(tǒng)籌管理，都放到自然資源一張圖上管理，要考慮到環(huán)境、發(fā)展、資源保障、科學(xué)有序出讓等一系列因素，這就是統(tǒng)一規(guī)劃。

　　第四，綜合勘查、合理開采和綜合利用原則。新礦法做出了相應(yīng)概括規(guī)定，下一步配套法規(guī)政策、行業(yè)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)肯定要具體化，以促進(jìn)這些規(guī)定落地。違反這個原則，比如違反礦產(chǎn)資源回采率、共伴生礦綜合利用、采礦工藝先進(jìn)性等新礦法相關(guān)規(guī)定，相關(guān)行為人均要承擔(dān)較重的法律責(zé)任。

　　第五，綠色發(fā)展原則。新礦法專門增加了礦區(qū)生態(tài)修復(fù)一章。新礦法對礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的規(guī)定，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理仍是主要內(nèi)容，同時還包括地貌重塑、植被恢復(fù)、土地復(fù)墾等內(nèi)容，對礦山的環(huán)境保護(hù)提出了更高的要求。

　　第六，加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)。新礦法中已明確，礦業(yè)權(quán)按規(guī)劃出讓，出讓以后辦理物權(quán)登記，基本取消了審批環(huán)節(jié)。涉及礦產(chǎn)資源勘查、開采階段，再另外辦理行為許可。礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，新礦法規(guī)定應(yīng)該給予恒定的保護(hù)，這些都有利于礦業(yè)權(quán)的保護(hù)或行使。

　　第七，統(tǒng)籌國際國內(nèi)原則。中國稀土礦多，但是大宗礦產(chǎn)（如石油、天然氣和鐵）比較緊缺，所以中國的礦產(chǎn)資源供給必須全球化。

　　第八，尊重礦產(chǎn)資源行業(yè)的規(guī)律。這一原則在新礦法和自然資源部的政策里面都沒有明確規(guī)定，是筆者個人的理解。筆者認(rèn)為，新礦法或明或暗規(guī)定了尊重礦產(chǎn)資源行業(yè)的規(guī)律，或者叫地質(zhì)規(guī)律、技術(shù)規(guī)律。 [新礦法的變革要點(diǎn)與分類解讀]

　　新礦法的修訂內(nèi)容，根據(jù)自己的理解，筆者將其分為3部分：一是顛覆性修改的內(nèi)容；二是調(diào)整、提升型修改的內(nèi)容；三是授權(quán)性條款內(nèi)容，即基于礦產(chǎn)資源行業(yè)技術(shù)專業(yè)性太強(qiáng)、實(shí)踐變化較快、立法時間限制等各個方面的原因，來不及、也不適宜在新礦法中規(guī)定但又不可或缺的內(nèi)容，通過授權(quán)條款來處理。新礦法一共80條，授權(quán)國務(wù)院或相關(guān)部委出臺配套法規(guī)、規(guī)章來細(xì)化或落實(shí)的條款占近1/4。

　　（一）顛覆性修改內(nèi)容

　　顛覆性修改的條款主要包括三部分：一是礦業(yè)權(quán)登記與勘查、開采許可相分離，即由目前的一個勘查許可證或采礦許可證變成了新礦法規(guī)定的礦業(yè)權(quán)（含探礦權(quán)、采礦權(quán)）的物權(quán)登記和勘查、開采的行為許可，這個變化很大。二是儲備和應(yīng)急制度。現(xiàn)有國家政策性規(guī)定或多或少提過，比如國家發(fā)改委曾提出煤礦的保供、產(chǎn)能儲備等要求。三是法律責(zé)任。

　　物權(quán)登記與勘查、開采許可相分離

　　新礦法第22條規(guī)定：“設(shè)立礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向礦業(yè)權(quán)出讓部門申請礦業(yè)權(quán)登記。符合登記條件的，礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項記載于礦業(yè)權(quán)登記簿，并向礦業(yè)權(quán)人發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書。”第33條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)人依照本法有關(guān)規(guī)定取得礦業(yè)權(quán)后，進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采作業(yè)前，應(yīng)當(dāng)按照礦業(yè)權(quán)出讓合同以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等，分別編制勘查方案、開采方案，報原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準(zhǔn)，取得勘查許可證、采礦許可證；未取得許可證的，不得進(jìn)行勘查、開采作業(yè)。”

　　這兩條規(guī)定內(nèi)涵很豐富。新礦法實(shí)施前的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，要等有關(guān)管理部門審批通過后，才能夠辦理轉(zhuǎn)讓變更登記。為此，新礦法規(guī)定，出讓須經(jīng)招標(biāo)、拍賣、掛牌后簽訂出讓合同，轉(zhuǎn)讓要簽訂轉(zhuǎn)讓合同，相關(guān)的條件滿足了，自然資源主管部門就應(yīng)當(dāng)辦理登記。但是，取得礦業(yè)權(quán)物權(quán)后，還要去申辦勘查或開采的行為許可，才允許進(jìn)行勘查或開采。申請勘查許可需先編制勘查方案，申請采礦許可要先編制開采方案。值得注意的是，如果采礦過程中實(shí)際發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)儲量、品位與儲量報告記載的不同，甚至個別礦可能有重大變化或其他情況，則需要重新編制開采方案，方案經(jīng)批準(zhǔn)后才可以開采，否則就存在違法問題。因此，如果沒有取得“兩證”（物權(quán)證、行為許可證）就去勘查或開采，將被認(rèn)定為嚴(yán)重違法。以上是這次修法的核心點(diǎn)之一。

　　實(shí)際上，這個條款在修法過程中引發(fā)了比較大的爭議。一些人主張維持原規(guī)定不變，另一些人則提議“一證變兩證”。房地產(chǎn)行業(yè)以及建筑工程施工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域多年來的經(jīng)驗反復(fù)證明，業(yè)主與施工人分離對行業(yè)的繁榮發(fā)展是有益的。這是筆者參加新礦法論證會時提出的一個觀點(diǎn)。自然資源部門傾向于兩證合一，即都授予礦業(yè)權(quán)人。

　　探礦權(quán)人在其登記的勘查范圍內(nèi)有權(quán)依法取得采礦權(quán)，這是礦業(yè)權(quán)物權(quán)屬性的一個延伸。舊礦法稱之為優(yōu)先權(quán)，新礦法賦予探礦權(quán)人取得采礦權(quán)的權(quán)利，即在不放棄的情況下，若發(fā)現(xiàn)可供開采的儲量，采礦的權(quán)利即歸其所有。至于法律責(zé)任方面，新礦法摒棄了舊礦法一些帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的條款以及兩證合一和轉(zhuǎn)讓需批準(zhǔn)的相關(guān)法律責(zé)任。

　　礦業(yè)權(quán)出讓合同與礦業(yè)權(quán)登記的關(guān)系如何界定與銜接？根據(jù)新礦法的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓可以通過合同進(jìn)行約定，即雙方可協(xié)商確定哪些權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓、哪些不轉(zhuǎn)讓。舊礦法時代，礦業(yè)權(quán)一旦轉(zhuǎn)讓，礦業(yè)權(quán)人的所有權(quán)利與義務(wù)原則上隨之轉(zhuǎn)移，而新礦法允許礦業(yè)權(quán)人轉(zhuǎn)讓部分權(quán)利與義務(wù)，具體哪些必須轉(zhuǎn)讓、哪些可轉(zhuǎn)讓也可不轉(zhuǎn)讓，為法律實(shí)踐提供了新的探討空間，也有待相關(guān)實(shí)施細(xì)則或政策的盡快出臺。

　　勘查、開采行為許可的期限是否跟礦業(yè)權(quán)期限保持一致？筆者傾向于不一致。原因在于，行為許可與企業(yè)的資質(zhì)、人員、設(shè)備、經(jīng)驗以及在勘查開采過程中的信用等因素緊密相關(guān)，而這些因素又與企業(yè)的經(jīng)營管理相關(guān)聯(lián)。倘若企業(yè)存在諸多違規(guī)行為，其行為許可顯然不能長期保留。所以，筆者傾向于縮短行為許可的期限，比如可借鑒現(xiàn)行做法，每隔幾年核發(fā)一次，或者給予與礦業(yè)權(quán)期限相同的行為許可，一旦企業(yè)發(fā)生嚴(yán)重的勘查、開采違法行為，即取消相應(yīng)的勘查、開采行為許可。

　　然而，礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)，一經(jīng)登記，沒有法定的特別嚴(yán)重違法情形，至少在出讓合同有效期間不應(yīng)輕易撤銷。新礦法關(guān)于法律責(zé)任的條款中，雖有撤銷行為許可證的規(guī)定，但很少見撤銷礦業(yè)權(quán)證的規(guī)定。同時，申請勘查或采礦許可和現(xiàn)行規(guī)范的差異在于，新礦法規(guī)定，申請許可證的核心主要在于勘查方案或開采方案，配合其他申請主體等必備材料，經(jīng)審核合格后即可獲得許可。

　　以上即是新礦法關(guān)于兩證載兩權(quán)的核心內(nèi)容。事實(shí)上，早在新礦法出臺前，最高人民法院在審理（2018）最高法行再6號案（即湖南飯壟堆公司案）中就提出了采礦許可證兼具物權(quán)權(quán)利和行為許可屬性，不應(yīng)輕易剝奪礦業(yè)權(quán)人物權(quán)權(quán)利的觀點(diǎn)。該判決還提出了諸多在當(dāng)時較為前衛(wèi)且對礦證管理具有重大影響的觀點(diǎn)，值得深入研究。

　　礦產(chǎn)資源儲備與應(yīng)急制度

　　新礦法第50條規(guī)定：“國家構(gòu)建產(chǎn)品儲備、產(chǎn)能儲備和產(chǎn)地儲備相結(jié)合的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系，科學(xué)合理確定儲備結(jié)構(gòu)、規(guī)模和布局并動態(tài)調(diào)整。”

　　所謂產(chǎn)能儲備，依個人理解，是要求礦山生產(chǎn)企業(yè)保持一定的儲備生產(chǎn)能力。2024年，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局發(fā)布了發(fā)改能源規(guī)〔2024〕413號文件，就建立煤炭產(chǎn)能儲備制度做出部署：到2027年，初步建立煤炭產(chǎn)能儲備制度，形成一定規(guī)模的可調(diào)度產(chǎn)能儲備；到2030年，產(chǎn)能儲備制度更加健全，力爭形成3億噸/年左右的可調(diào)度產(chǎn)能儲備。

　　該文件要求，新建煤礦以及正在建設(shè)中的煤礦，尤其是新建煤礦，必須建設(shè)儲備產(chǎn)能。按照該政策“建設(shè)30%的儲備產(chǎn)能”的要求，若煤礦設(shè)計產(chǎn)能為1000萬噸，則需要建設(shè)300萬噸的儲備產(chǎn)能。這300萬噸產(chǎn)能僅在保供應(yīng)急的時候才能啟用，但是煤礦企業(yè)需要對其進(jìn)行維護(hù)，確保緊急調(diào)用時能夠正常運(yùn)行。

　　產(chǎn)品儲備方面，以原油儲備為例，這是大家較為熟知的礦產(chǎn)品儲備形式。產(chǎn)地儲備是指在某地發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)后，當(dāng)下暫不開采，應(yīng)急狀態(tài)啟動后再緊急開采。筆者由此聯(lián)想到，當(dāng)前以國家公園為主的生態(tài)限制區(qū)較多，許多礦業(yè)權(quán)需從中退出，是否可考慮將其作為產(chǎn)地儲備？因為不開采對環(huán)境影響較小，不失為一種解決途徑。

　　以上就是新礦法關(guān)于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備與應(yīng)急的規(guī)定，它涵蓋產(chǎn)品、產(chǎn)能和產(chǎn)地全方位的儲備。一旦出現(xiàn)礦產(chǎn)資源應(yīng)急狀態(tài)，比如供需嚴(yán)重失衡、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展或人民生活受到重大影響等情況，省級以上人民政府就應(yīng)當(dāng)及時啟動應(yīng)急處置措施。若應(yīng)急處置措施給有關(guān)單位和個人造成損失的，按規(guī)定給予補(bǔ)償。新礦法中有多處提到補(bǔ)償，大多表述為公平合理補(bǔ)償，而此處未提及公平合理，是因為處于國家應(yīng)急狀態(tài)處置階段，很難談公平合理補(bǔ)償。

　　早期礦產(chǎn)資源規(guī)劃將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源名錄確定為24種，調(diào)整之后增加至36種。美國、英國、加拿大、澳大利亞、日本等國家和歐盟地區(qū)亦建立了關(guān)鍵性礦產(chǎn)制度，與我國的戰(zhàn)略性礦種部分重復(fù)，部分則存在差異。有需求就意味著存在市場，礦業(yè)企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注這些礦種。在國家宏觀政策層面，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)在財政投入、礦業(yè)用地、金融等領(lǐng)域均有相應(yīng)的政策扶持，具備相應(yīng)能力的企業(yè)可考慮對這些礦種進(jìn)行投資。

　　法律責(zé)任部分

　　舊礦法所規(guī)定的法律責(zé)任有5種，其中以倒賣礦權(quán)牟利、出租或買賣等形式轉(zhuǎn)讓礦權(quán)被定性為違法的情形；新礦法實(shí)施后，轉(zhuǎn)讓礦權(quán)屬于市場行為，先簽合同后做登記，直接辦理變更過戶即可。予以保留的責(zé)任條款只有破壞性或越界開采、擅自采礦與戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源相關(guān)的規(guī)定等。

　　新礦法規(guī)定了12種法律責(zé)任情形，以下重點(diǎn)闡述其中幾種。

　　第一種，未取得探礦權(quán)而進(jìn)行勘查，或超出登記范圍進(jìn)行勘查的法律責(zé)任。對于此類行為，處以10萬元以上100萬元以下的罰款，沒收用于勘查的工具設(shè)備。若在這種情況下仍不停止勘查活動，將責(zé)令停業(yè)整頓；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷勘查許可證。投入的資產(chǎn)被沒收，還要繳納罰款，且面臨停業(yè)整頓，對企業(yè)而言是很重的處罰。

　　第二種，未取得采礦權(quán)而進(jìn)行開采，或超出登記范圍進(jìn)行開采的法律責(zé)任。首先，沒收采出的全部礦產(chǎn)品和投入的工具設(shè)備，并處以違法采出礦產(chǎn)品市場價值3倍以上5倍以下的罰款；如果沒有采出礦產(chǎn)品，或者違法采出的礦產(chǎn)品市場價值不足10萬元，則處以10萬元以上100萬元以下罰款；若拒不停止違法行為，可責(zé)令其停業(yè)整頓。對于超區(qū)域開采拒不停止違法行為，情節(jié)嚴(yán)重的，可吊銷其采礦許可證。投入的資產(chǎn)損失殆盡，許可證被吊銷，還需要承擔(dān)采出礦產(chǎn)品價值3倍以上5倍以下的罰款，很有可能讓企業(yè)破產(chǎn)。需要注意的是，此處所指的未取得探礦權(quán)和采礦權(quán)的法律責(zé)任，是指未取得礦產(chǎn)物權(quán)權(quán)利的情況下實(shí)施相應(yīng)行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

　　第三種，未經(jīng)批準(zhǔn)壓覆戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，處以10萬元至100萬元的罰款。

　　第四種，未取得行為許可證而進(jìn)行相應(yīng)勘查或開采行為的法律責(zé)任。未取得勘查許可進(jìn)行勘查的，沒收投入和違法所得，并處以10萬元至50萬元的罰款，可責(zé)令其停業(yè)整頓；未取得采礦許可進(jìn)行開采的，沒收投入和違法所得，處違法采出的礦產(chǎn)品市場價值1倍以上3倍以下的罰款；若沒有采出礦產(chǎn)品，或者違法采出的礦產(chǎn)品市場價值不足10萬元的，處10萬元以上50萬元以下的罰款，并可責(zé)令其停業(yè)整頓。雖然該法律責(zé)任相較于未取得物權(quán)登記進(jìn)行采礦的法律責(zé)任（3倍以上5倍以下罰款）稍輕，但依然較重。需要注意的是，這些法律責(zé)任的規(guī)定均未提及吊銷礦業(yè)權(quán)證。新礦法對礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利，特別是物權(quán)權(quán)利的保護(hù)提升到相當(dāng)高的程度。

　　第五種，故意報送虛假礦產(chǎn)資源儲量報告所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。依據(jù)新礦法規(guī)定，此類行為將被處以20萬元至100萬元的罰款；若情節(jié)嚴(yán)重，礦業(yè)權(quán)將被收回，這一責(zé)任很重。在整部新礦法中，礦業(yè)權(quán)人物權(quán)權(quán)利因違法而滅失的規(guī)定極為少見。

　　為什么這樣規(guī)定呢？筆者提出一個觀點(diǎn)供大家參考：即使嚴(yán)格按照勘查規(guī)范開展工作后編制的儲量報告，其所記載的儲量僅能稱之為合法儲量，難以認(rèn)定為真實(shí)儲量或客觀儲量。即便再換不同的地質(zhì)隊，采用相同的勘查方法，所得出的儲量結(jié)果也可能存在差異。儲量誤差究竟是10%、20%或是50%，很難給出一個確切的定論。

　　所以，大家不妨深入研究一下現(xiàn)有的各類勘查規(guī)范，會發(fā)現(xiàn)其中未提及誤差在何種程度之內(nèi)算符合規(guī)范，僅規(guī)定了是否按照規(guī)定間距進(jìn)行鉆探、是否按照規(guī)范進(jìn)行取樣等，以及分析測試得出的數(shù)據(jù)是否在誤差范圍之內(nèi)。這是因為分析測試環(huán)節(jié)相對易于操作，能夠通過客觀手段進(jìn)行復(fù)核，是切實(shí)可見的工作。綜上，只有故意報送虛假儲量報告的行為才需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，因過失導(dǎo)致的情況則不在此列。

　　綜上可見，違反礦業(yè)權(quán)、行為許可的相關(guān)法律規(guī)定，行政處罰的差異較為顯著。在新礦法中，倒賣、非法轉(zhuǎn)讓礦權(quán)這一概念已不復(fù)存在。新礦法規(guī)定的整體法律責(zé)任中增加了違反戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源壓覆、應(yīng)急義務(wù)和礦區(qū)生態(tài)義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這些都是顛覆性變化。

　　（二）調(diào)整、提升型修訂內(nèi)容

　　新礦法條款中關(guān)于調(diào)整、提升型修訂內(nèi)容，涵蓋礦業(yè)權(quán)出讓方式、探礦權(quán)登記期限與保留、礦業(yè)用地、礦業(yè)權(quán)壓覆、礦業(yè)權(quán)收回與特殊管控、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)義務(wù)。其中，筆者著重解讀礦業(yè)權(quán)出讓方式、礦業(yè)用地、生態(tài)修復(fù)部分內(nèi)容，對于其余內(nèi)容則簡要提及。

　　礦業(yè)權(quán)出讓方式。礦業(yè)權(quán)原則上應(yīng)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓，法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定可以通過協(xié)議出讓或其他方式設(shè)立的除外。礦業(yè)權(quán)出讓的權(quán)限劃分由國務(wù)院規(guī)定，縣級以上人民政府自然資源主管部門按照規(guī)定的權(quán)限組織礦業(yè)權(quán)出讓。該規(guī)定雖僅有幾十個字，卻蘊(yùn)含豐富內(nèi)涵。

　　從字面解讀，礦業(yè)權(quán)出讓方式原則上是招標(biāo)、拍賣、掛牌，即“應(yīng)當(dāng)”采用該方式，只有法律、行政法規(guī)和國務(wù)院有明確規(guī)定時，才考慮協(xié)議出讓或其他方式。協(xié)議出讓為大家所熟知，而“其他方式”作何解釋？礦產(chǎn)資源行業(yè)存在一個規(guī)律：除砂石、黏土等少數(shù)礦種外，空白地出讓的探礦權(quán)，尤其是地下高風(fēng)險礦種的探礦權(quán)（包含大部分礦種），經(jīng)過長期、大量且艱辛的投入后，成功找到可供開采的儲量并轉(zhuǎn)成采礦權(quán)的概率只有千分之幾到百分之幾，即成功的比例極低。可以說，與購買彩票中獎的概率相差不大。

　　那么，為什么高風(fēng)險的探礦仍有商業(yè)資本愿意投資？眾多礦業(yè)公司、社會資本和商業(yè)資本追求的是高風(fēng)險、高投入、高回報。但倘若探礦權(quán)原始取得成本過高，找到礦后開發(fā)階段稅費(fèi)負(fù)擔(dān)很重，再加上勘查投入巨大，上述商業(yè)邏輯就無法實(shí)現(xiàn)，即高風(fēng)險、高投入不能帶來高回報，必然嚴(yán)重打擊商業(yè)資本投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的積極性，最終影響國家資源能源的保障和安全。當(dāng)然，此觀點(diǎn)僅為一家之言，值得探討。另外，在整合背景下，被整合礦業(yè)權(quán)的出讓應(yīng)該考慮協(xié)議出讓。至于更多現(xiàn)實(shí)特殊情形下的礦業(yè)權(quán)出讓方式，應(yīng)通過國務(wù)院規(guī)定的其他方式加以完善。

　　礦業(yè)權(quán)的期限與保留問題。在舊礦法背景下，常有人提及探礦權(quán)有效期為3年，每次延期2年，在尚未充分勘查清楚礦產(chǎn)資源稟賦情況時，探礦權(quán)就到期了。新礦法規(guī)定探礦權(quán)期限為5年，延期3次后最長可到20年，原則上時間足夠了。

　　不過，筆者與油氣行業(yè)工作人員交流時，他們表示此期限仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。實(shí)踐中有諸多油氣探礦權(quán)，即便按照新礦法規(guī)定的期限也早已過期。究其原因，主要是油氣行業(yè)具有特殊性，其成藏過程復(fù)雜，勘探人員需要較長時間來研究和分析地質(zhì)構(gòu)造、巖石性質(zhì)、流體特征等，以確定油氣的分布和儲量；而且油氣資源分布不均，需要投入大量的時間和資源，包括進(jìn)行地震勘探、鉆井等作業(yè)，以準(zhǔn)確找到油氣藏的位置和規(guī)模。此外，油氣勘探技術(shù)更新?lián)Q代快、應(yīng)用成本高、資金投入需求高等因素均會使得油氣探礦周期更長、更為復(fù)雜。

　　礦業(yè)用地。新礦法在這一方面的規(guī)定對行業(yè)而言是重大利好。僅新礦法第34條的規(guī)定便標(biāo)志著礦業(yè)用地制度性重大變革，值得深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會。

　　“編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)考慮礦產(chǎn)資源勘查、開采用地實(shí)際需求”，這是否意味著未來國土空間規(guī)劃需將礦業(yè)用地指標(biāo)納入考量？勘查用地屬于臨時用地，可暫不納入規(guī)劃范疇，因其使用過的土地較易恢復(fù)；開采則屬于長期性用地，歸為工礦建設(shè)用地大類。依據(jù)目前的國家規(guī)定，國土空間規(guī)劃只能將其置于建設(shè)用地范疇。

　　我國的規(guī)劃編制具有前瞻性，例如國家規(guī)劃通常提前5年~10年，展望期可能達(dá)20年、30年；省級規(guī)劃同樣提前較長時間；市縣規(guī)劃提前時間相對較短。規(guī)劃一經(jīng)制定、公布，未經(jīng)法定程序不得變更。若將礦業(yè)用地納入規(guī)劃，該如何編制此部分規(guī)劃？由于空白地的探礦權(quán)僅有千分之幾到百分之幾的概率轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，何時、何地甚至哪個省份能發(fā)現(xiàn)何種礦產(chǎn)，以及所需用地數(shù)量，均存在不確定性。當(dāng)發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)并申請采礦時臨時變更規(guī)劃，是否來得及、是否合法？以剛性預(yù)設(shè)的規(guī)劃為不確定性極高的采礦項目預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)，是否存在邏輯矛盾？對此，期望與大家共同探討。

　　關(guān)于通過出讓、租賃、作價出資等方式使用土地，涵蓋國有建設(shè)用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這極大地方便了礦山企業(yè)獲取項目建設(shè)用地，也為“以租代征”違法用地問題的解決指明了方向。筆者認(rèn)為，在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)開展找礦工作并不具備可行性，因為該區(qū)域已被建筑物全面覆蓋，不具備開礦條件。所以，以出讓、租賃、作價出資等方式用地，其適用對象大多為集體土地。

　　當(dāng)然，上述3種礦山用地方式，國有土地或集體土地均可適用。在開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源時，若使用農(nóng)民集體所有的土地，可依法征收；對于露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源而占用土地的情況，若具備邊開采、邊復(fù)墾條件的，則可長期臨時使用土地。自2019年《中華人民共和國土地管理法》（下簡稱《土地管理法》）頒布實(shí)施后，集體土地征收的范圍大幅縮減，所列舉的情形不包含礦業(yè)用地。關(guān)于礦業(yè)項目長期臨時用地的規(guī)定，新礦法顯然突破了《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。在此便產(chǎn)生一個問題：當(dāng)新礦法和《土地管理法》關(guān)于礦業(yè)用地的規(guī)定相沖突時，應(yīng)適用哪部法律？筆者理解，應(yīng)適用新礦法。

　　礦產(chǎn)資源壓覆問題。相關(guān)規(guī)定與以往相比稍有變化，重點(diǎn)集中在兩個方面：其一，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上不得被壓覆，若確有必要壓覆，必須經(jīng)過省級以上自然資源主管部門的批準(zhǔn)。這是因為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源涵蓋了我國稀缺的日常大宗礦產(chǎn)。其二，壓覆礦產(chǎn)資源應(yīng)給予公平、合理的補(bǔ)償，這是一項較為顯著的變化。新礦法基于對國家礦產(chǎn)資源的保護(hù)以及對礦權(quán)人合法利益的充分維護(hù)，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提升至公平、合理的水平，可能會按礦業(yè)權(quán)評估價即市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，這一舉措遵循了市場法則，是一大進(jìn)步。

　　值得一提的是，新礦法明確規(guī)定，基于公共利益收回礦業(yè)權(quán)時，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，這再次體現(xiàn)了對國家礦產(chǎn)資源的保護(hù)和對礦業(yè)權(quán)人合法利益的充分維護(hù)。

　　礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。根據(jù)新礦法規(guī)定，采礦權(quán)人負(fù)有履行生態(tài)修復(fù)的義務(wù)。筆者認(rèn)為，在礦權(quán)轉(zhuǎn)讓時，生態(tài)修復(fù)義務(wù)理應(yīng)隨之轉(zhuǎn)讓，原采礦權(quán)人可能需要承擔(dān)連帶責(zé)任。然而，新礦法同時明確：采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由受讓人履行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)義務(wù)，但國家另有規(guī)定或者礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同另有約定的除外。由此引發(fā)疑問：生態(tài)修復(fù)義務(wù)是否可以通過合同約定不由采礦權(quán)人承擔(dān)，抑或是由采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方共同承擔(dān)，又或是礦權(quán)轉(zhuǎn)讓方承擔(dān)一部分、受讓方承擔(dān)一部分？具體情況需視后期新礦法配套的法規(guī)政策而定。

　　礦區(qū)生態(tài)修復(fù)需嚴(yán)格遵循修復(fù)方案編制（含公示）、批準(zhǔn)、實(shí)施、驗收等流程，相應(yīng)的修復(fù)費(fèi)用提取、監(jiān)管也有嚴(yán)格規(guī)定。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)內(nèi)容涵蓋地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、地貌重塑、植被恢復(fù)、土地復(fù)墾等方面。監(jiān)管部門職責(zé)分工明確：自然資源主管部門負(fù)責(zé)制定礦區(qū)生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)則；生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工作等。總體而言，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)高、監(jiān)管嚴(yán)、責(zé)任重，從礦山項目立項到閉坑均需高度重視、嚴(yán)格管理，才有可能依法全面履行相關(guān)法定義務(wù)。

　　（三）授權(quán)性條款內(nèi)容

　　新礦法關(guān)于授權(quán)性的規(guī)定可以分為兩類：一是授權(quán)國務(wù)院的規(guī)定，二是授權(quán)自然資源部等相關(guān)部委的規(guī)定。

　　新礦法規(guī)定由國務(wù)院制定相應(yīng)行政法規(guī)或規(guī)定的事項有八項：第一，礦產(chǎn)資源的目錄，目前法定的礦種為174種。第二，與礦產(chǎn)相關(guān)應(yīng)繳納的稅費(fèi)以及減收和免收的情形。第三，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄和特定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。第四，協(xié)議出讓和其他出讓礦權(quán)的情形及礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限。第五，在已登記的勘查、開采區(qū)域內(nèi)，按照不同礦種分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情形。按照綜合利用、綜合勘查原則，在礦業(yè)權(quán)人已有的權(quán)利范圍內(nèi)，原則上不向第三人設(shè)定礦業(yè)權(quán)。第六，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體管理辦法。第七，無需取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的情形；第八，儲量管理辦法。

　　以自然資源部為主，財政部、生態(tài)環(huán)境部等制定規(guī)章或政策的事項共計12項：

　　第一項是礦產(chǎn)資源規(guī)劃，由自然資源部門會同其他部門編制。

　　第二項是礦業(yè)權(quán)出讓合同示范文本，由自然資源部門制定。新礦法按照礦業(yè)權(quán)出讓合同進(jìn)行管理和礦權(quán)登記，這涉及到礦業(yè)權(quán)物權(quán)權(quán)利的確認(rèn)、礦政管理秩序，所以出讓合同不可或缺。

　　從另一角度看，關(guān)于礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，比如礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)、出讓收益的繳納等，均有必要在出讓合同中作出詳細(xì)約定，該合同也是礦政管理的重要依據(jù)。司法實(shí)踐基本傾向于認(rèn)定土地使用權(quán)出讓合同為民事合同；而根據(jù)最高院的司法解釋，礦業(yè)權(quán)出讓合同則屬于行政協(xié)議。這是實(shí)踐慣例還是認(rèn)識不同所致有待研究。

　　第三項是礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理辦法，由財政部、自然資源部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　第四項是礦業(yè)權(quán)登記的具體辦法，由自然資源部制定。

　　第五項是礦業(yè)權(quán)人優(yōu)先取得新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)的具體辦法，以及在已經(jīng)登記的勘查、開采區(qū)域內(nèi)，按照不同礦種分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情形，因均在新礦法第23條規(guī)定，合并為一個事項表述。按照不同礦種分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情形同時授權(quán)了國務(wù)院。未來自然資源部將出臺這兩個事項的具體規(guī)定，這對礦業(yè)權(quán)人的物權(quán)權(quán)利影響很大，必將受到各方關(guān)注。

　　第六項是無需取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的情形，由自然資源部做出規(guī)定。該事項也授權(quán)了國務(wù)院。

　　第七項是油氣探礦權(quán)人依法取得采礦權(quán)和采礦許可證的期限，該事項涉及行業(yè)特殊性，實(shí)踐中爭議也較大，授權(quán)自然資源部做出規(guī)定。

　　第八項是礦區(qū)生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范，由自然資源部會同生態(tài)環(huán)境部作出規(guī)定。該事項技術(shù)專業(yè)性強(qiáng)，可能涉及一套系列性的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或指標(biāo)體系。

　　第九項是礦區(qū)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用提取、使用和監(jiān)督管理的具體辦法，由財政部會同自然資源部制定。

　　第十項是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備地的管理辦法及其劃定，授權(quán)自然資源部和其他有關(guān)部門負(fù)責(zé)。這是一項新舉措，值得期待，可能會對生態(tài)限制區(qū)礦業(yè)權(quán)的處置產(chǎn)生影響。

　　第十一項是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平評估指標(biāo)體系，比如“三率”指標(biāo)，由自然資源部規(guī)定。該事項同樣具有較強(qiáng)技術(shù)專業(yè)性，同時涉及綠色、集約、高效利用礦產(chǎn)資源問題，對礦業(yè)權(quán)人的礦山開采有指導(dǎo)作用和強(qiáng)制約束力。

　　第十二項是建立全國礦業(yè)權(quán)分布底圖和動態(tài)數(shù)據(jù)庫、全國礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，由自然資源部完成，這是自然資源部門礦政管理的一項重要職責(zé)。

　　（作者系大成律師事務(wù)所高級合伙人）